La proprietà privata, la concezione di espropriazione per pubblica utilità, le fasi per l’espropriazione, l’indennizzo.
La Costituzione, al suo art. 42, co. 2, dichiara solennemente che la proprietà provata è riconosciuta e garantita dalla legge e legittima il legislatore ad intervenire per delineare – con riferimento a singole categorie di beni – il contenuto dei poteri spettanti al proprietario al fine di garantire che il relativo esercizio realizzi una funzione sociale.
La disciplina della proprietà privata non si esaurisce nella legislazione nazionale essendo normata, anche, da disposizioni internazionali.
Modi di acquisto della proprietà
Come precisato nel precedente articolo, i modi di acquisto della proprietà si dividono in:
- Modi di acquisto a titolo derivativo: importano la successione nello stesso diritto già appartenente ad altro soggetto. In conseguenza di ciò, gli eventuali vizi che inificiavano il titolo del precedente proprietario si riverberano anche nel successore. Questi sono: contratto, successione mortis causa, espropriazione per pubblica utilità, vendita forzata dei beni del debitore;
- Modi di acquisto a titolo originario: determinano la nascita di un diritto nuovo, indipendente rispetto a quello eventualmente spettante ad un precedente proprietario. Questi sono: occupazione, invenzione, accessione, usucapione e possesso in buona fede di beni mobili.
L’espropriazione, quindi, è un modo di acquisto della proprietà a titolo derivativo.
Espropriazione per pubblica utilità
L’espropriazione per pubblica utilità è un istituto giuridico in virtù del quale la pubblica amministrazione può, mediante provvedimento ad hoc, acquisire per sé o fare acquisire ad un altro soggetto, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un indennizzo.
L’espropriazione è, pertanto, espressione del cd. potere ablatorio riconosciuto alla PA e che consente alla stessa di sacrificare l’interesse privato in vista di un superiore interesse pubblico.
L’espropriazione si basa su due fondamentali principi:
- Legalità: i pubblici poteri possono espropriare i beni dei privati solo nei casi previsti dalla legge e nel rispetto delle procedure determinate dalle leggi, a norma dell’articolo 23 della Costituzione;
- Indennizzo: lo Stato deve corrispondere al proprietario espropriato una somma di danaro, determinata secondo criteri di legge, che compensi la perdita.
Per espropriazione di intende il trasferimento della titolarità di un bene dal precedente proprietario ad altro soggetto, che sia esso pubblico o privato. Questa è la definizione della c.d. espropriazione traslativa.
All’interno del concetto di espropriazione, tuttavia, rientrano anche tutte quelle limitazioni al diritto di proprietà che siano tali da svuotare il contenuto di diritto di proprietà stesso i) incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile o ii) incidendo in maniera penetrante sul suo valore di scambio.
Va tenuto separato dal concetto di espropriazione il differente concetto di conformazione che riguarda, invece, specifiche categorie di beni: i beni appartenenti a quella determinata categoria vengono sottoposti ad un particolare regime di godimento/disposizione senza il riconoscimento di alcun tipo di indennizzo (es i beni culturali).
La nozione di espropriazione è sempre stata oggetto di problemi interpretativi; proprio al fine di risolverli veniva emanato il DPR 327/2001 il quale specificava che nella nozione di espropriazione rientrano non solo le ipotesi di passaggio del diritto di proprietà dall’espropriato ad altro soggetto, ma anche quella di vincolo sostanzialmente espropriato o quella di permanente diminuzione di valore derivante dalla perdita o dalla ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà.
Le fasi previste per l’espropriazione
L’art. 8 del T.U. stabilisce che: “Il decreto di esproprio può essere emanato qualora: a) l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio; b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità; c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l’indennità di esproprio”.
Da ciò si evince che le fasi per l’espropriazione per pubblica utilità sono 3:
- Scelta dell’area da espropriare;
- Decisione di cosa vada realizzato su quell’area;
- Passaggio di proprietà dal privato proprietario alla PA.
Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità.
Ora, il bene che sia gravato da vincolo diventa inedificabile e subisce, ovviamente, un deprezzamento.
Entro 5 anni (reiterabili per determinate motivazioni) dal vincolo dovrà seguire la dichiarazione di pubblica utilità.
La dichiarazione di pubblica utilità
La dichiarazione di pubblica utilità è necessariamente antecedente al decreto di esproprio, senza di questa qualsiasi successivo provvedimento risulterebbe illegittimo e dovrebbe applicarsi la responsabilità di cui agli artt. 2043 e 2058 c.c.
La dichiarazione di pubblica utilità fornisce prova della rispondenza dell’opera realizzanda all’interesse pubblico ed ha un effetto autorizzatorio all’esproprio.
Tale dichiarazione si ha quando l’amministrazione procede all’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità.
Si può avere anche quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, oppure quando è approvato il piano di zona.
Espropriazione e indennizzo
L’art. 42, co. 3, della Costituzione stabilisce che la proprietà privata può essere espropriata, nei casi sanciti dalla legge, per motivi di interesse generale, salvo relativo indennizzo.
In linea generale il procedimento dell’indennità di esproprio è suddiviso in più fasi:
- la determinazione provvisoria: viene formulata dal promotore dell’espropriazione ed è soggetta ad eventuali osservazioni da parte dell’interessato e, successive, controversie;
- l’accettazione provvisoria dell’indennità: da parte dell’interessato;
- la determinazione definitiva dell’indennità.
Per quanto riguarda, invece, le modalità di determinazione dell’indennizzo si richiama:
- Esproprio di area non edificabile: si applica il criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati.
- Esproprio di area non coltivata: si tiene conto del valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura prevalente nella zona e al valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati.
- Esproprio di area edificabile: si tiene conto del valore venale del bene, con riduzione del 25% nel caso in cui l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale e con un aumento del 10% nel caso in cui è stato concluso l’accordo di cessione o lo stesso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato o, ancora, perché al medesimo è stata offerta un’indennità provvisoria che risulta inferiore agli 8/10 di quella determinata in via definitiva.
- Esproprio di area edificata: si tiene conto del valore venale del bene.
Per quanto riguarda l’aspetto relativo all’indennizzo la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha precisato che il risarcimento dovrà essere integrale per quanto riguarda le espropriazioni singole di terreni per costruzioni di strade o per altri scopi di pubblica utilità, mentre, quando vengono perseguiti scopi legittimi di pubblica utilità (ad es. giustizia sociale o riforme economiche) allora sarà giustificato un rimborso inferiore a quello di mercato a patto che lo stesso non sia simbolico o irrisorio.
Nei casi di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, è previsto per la PA la cd. acquisizione sanante: la PA potrà occupare illegittimamente un fondo privato senza essere in possesso di alcun titolo espropriativo ma dovrà poi munirsi di un provvedimento di esproprio e riconoscere un indennizzo di maggior valore al proprietario.
Avv. Giulia Invernizzi